科學發展觀與中國財政法治建設論文

　　中國法制建設所經歷的各個階段，從設定到完善，所包含的各個方面的內容。中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，是人類法治理論的最新成果。它深刻回答了社會主義法治的本質特徵、價值功能、內在要求、基本原則、發展方向等重大問題，對什麼是社會主義法治、如何依法治國、如何建設社會主義法治國家和中國特色社會主義法治體系、如何在法治軌道上推進國家治理現代化等一系列根本性問題形成系統認識，具有鮮明的理論品格、時代特徵及重大的現實意義和歷史意義。以下是小編為大家精心準備的：科學發展觀與中國財政法治建設相關論文

　　科學發展觀與中國財政法治建設全文如下：
 

　　【關鍵詞】科學發展觀 財政法治 公民權利

　　【論文正文】
 

　　當前，中國的改革已經步入深水區，中國的現代化建設也已逼近全面建設小康社會的第三步發展戰略目標。黨的十六屆三中全會適時明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”，強調“按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”，推進改革和發展。法治既是全面、協調、可持續發展本身不可分割的一項重要內容，同時也是實現這一發展內容和目標不可缺少的手段和路徑。財政[1] 法治，由於關涉政府與人民，財產與稅收，自由與福利，從而在中國當前的法治建設中，起著排頭兵和突破口的地位和作用。因此，如何在財政法治建設中貫徹科學發展觀的思想和理念，實踐科學發展觀的目的和要求，是當前財政法學界需要認真思索和回答的重大課題。

　　一、以人為本的發展觀與財政法理念之轉型

　　以人為本是科學發展觀的本質和核心。“以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足人們的多方面需求和促進人的全面發展。”[2] 這一點，對於中國財政法治建設而言，可謂直接指明瞭發展的目的和歸宿，道出了財政法治的理念和精髓。財政，是一個多維概念，它是一個政治的範疇，也是一個經濟的範疇，還是一個歷史的範疇。然而，在憲政時代，它首先是一個法律的範疇。財政直接關涉國家與其國民[3] 之間財產和自由權利之分割。

　　從直觀和表象上看，國家的財政權及行動權力[4] 與國民的財產權、自由權利屬於此消彼長的關係。但是，從本質和深層次而言，兩者又是對立統一和相互依存的。國家財政收入仰仗國民財富之創造和供給，由此決定國家財政權以國民財產權為存在之前提和基礎;[5] 另一方面，國民的財產權有賴於國家財政權之保障。“國家的收入是每個公民所付出的自己財產的一部分，以確保它所餘財產的安全和快樂地享用這些財產”。

　　[6] 在現代社會，經濟的安全執行和社會的平穩發展以及公民的福利保障更有賴於國家財政資金的有效運作。因此，公民的自由發展權還有賴於國家財政權的有效行使。但是，歷史的經驗告訴我們，財政權力並不總是能夠時刻銘記國民財產權之基礎性地位，同時，更常常基於權力趨於腐敗和濫用的本性，走向國民自由權利之反面。因此，在理念上釐清國家財政權與國民財產權之本末關係，在制度上保障國民權利之本源性地位，是確保國家財政權與國民財產權關係中統一超越對立，依存發展為良性互動的唯一路徑。

　　西方資本主義國家對這一命題的破解是以憲政取代專制政治，以權利本位取代權力本位，以人民主權、法治和人權保障作為財政權運作的憲法規則，以公民各項權利的保障和實現作為財政權運作的目的和歸宿，從而有效地確立公民權利的本源性地位，並將財政權馴服於公民財產自由權之下。我國在建立人民民主政權之後，同樣以人民主權的形式確認了人民利益的本源性地位，並以財政權力的積極運作，確保人民基本政治經濟文化權利的平等實現。可惜的是，國家權力的無所不包，無所不在，湮沒了公民個體權利的自主性和能動性，使得公民權利成為臣服於國家權力、仰仗於國家權力的第二位的權利，公民義務則成為領先於公民權利的先在而受到過分強調。

　　在財政領域，儘管人民民主專政的國家制度解決了財政的政治合法性問題，但是國庫中心主義、財政權力本位的觀念佔據了財政的立法、執法和司法的全過程，過於泛化的財政權力大大限制了公民自由安排勞動財富並自主發展的權利和空間。[7] 在這種狀況下，權利必然馴服於權力，敬畏和順從於權力之下，難以確立自身本源性的地位和伸張自己自由發展的本性。

　　以人為本的發展觀昭示著中國財政法理念的正式轉型。改革開放以來，隨著市場取代計劃、政府與市場職能的分工與互補，義務本位的法制建設逐漸轉型為權利本位的法治建設;而財政，也在國有資產的大量退出和稅收依存度的逐年上升中，逐漸從全面干預縮小和規範為公共物品提供的必要限度之內。在中國社會主義市場經濟經歷了改革開放的最初陣痛期而走向成熟和完善之時，將財政法的基本理念由國庫中心、財政權力本位觀轉型為公民權利本位觀是非常必要和適時的。

　　所謂公民權利本位觀，即公民權利為國家財政權存在的全部意義和目的，國家財政權不僅以公民財產權的保護為前提和基礎，而且以實現公民各項基本權利為目的和方向。公民基本權利具有本源性和第一位的意義，而國家的財政權以及以其為依託的各項行動權，全部服務於公民基本權利的保障和公民自由發展權的促進。除此之外，國家財政權別無自身獨立存在的目的和意義。

　　在市場經濟條件下，國家財政必然表現為公共財政。即國家財政權作用的力度和範圍，以滿足公民的公共需求和促進公民的全面發展為尺度和界限，超出此界限和尺度，財政權就構成對公民基本權利的侵害，並有腐敗和濫用之危險。

　　德國憲法法院在1995年6月22日的一項判決富有深意，法院認為，如對納稅人徵稅使其整體稅負超過其財產收入的50%即違反德國憲法保護的財產自由處置權，而且這種違反並不屬於社會福利目的的限制範圍。[8] 此判決給我們最大的警示和啟示是，稅賦取之有度，即使高舉社會福利之公益旗幟，也不能侵奪納稅人對財產的自由處置權。

　　對於我國而言，由於從計劃財政和計劃經濟轉型而來，因此，政府與市場的功能還需進一步界分，以此確定政府財政的量度，避免財政的過分攫取超越公民財產權承受界限，侵害公民自主處置財產和自由發展的空間。還有一個更為重要且需引起警示的問題是，目前我國的財政收入體系很不規範，稅收的依存度並不高，儘管自1999年以來稅收收入連年超常增長，但是如果仔細分析我國財政收入的規模和結構，就會發現稅收、收費和國債呈三足鼎立的局面，明目繁多的預算外收入和體制外收入並未納入預算收入的口徑。

　　相對於剛性較強，立法較為健全的稅收而言，尚未納入法律控制的收費和國債等隱性稅收對公民財產權的侵害更為隱蔽和危險，前者常伴隨著權力的腐敗和濫用，而後者則易引發預算赤字和財政風險，而比這更為嚴厲和深刻的是，一旦政府的收入不必依賴剛性日強的稅收，或者不必完全依賴稅收時，公民也就失去了以財產權和徵稅的民主同意權對抗和制約政府的機會，也就難以監督和保證政府的財政支出行為服務於公益，服務於納稅人之所需。因此，當前，以人為本的發展觀在財政法領域的貫徹和執行，不僅需要在理念上確立公民基本權利本位，更需要在制度上切實保障這種理念之踐行，而這種制度的選擇只能是財政立憲。

　　所謂財政立憲，就是將國民生存發展所依憑的財產權和國家履行職能所需的財政權均在憲法中明確規定，且為保證國家財政權服務於國民財產權和其他自由權利，對國家財政權進行分權和限權，並以財政民主原則、財政法定原則、財政平等原則、財政健全原則予以憲法規制。 財政民主原則是指財政權力實行民主統制，它包括橫向的財政分權和縱向的財政分權。橫向分權，是指財政的立法、執法和司法權力在國家權力機關之間的橫向劃分。橫向分權是實現財政權的民主統制的核心，它要求財政立法權為代表民意的立法機關所獨享，即使根據經濟發展的需要有授權行政機關立法的必要，也必須嚴格遵循法律保留原則和法律優先原則，確保財政立法的民主統制。

　　縱向分權，是為了反映地方居民在公共物品需求方面的地區性偏好，實現財政的縱向公平，在事權與財權相統一的基礎上，將財政權在中央和地方各級政府之間進行的有效劃分。無論是橫向分權，還是縱向分權，我國均未能很好地體現財政民主原則。目前政府主導立法在我國財政法律體系佔據顯著的地位，大量的部門規章更是侵蝕了立法的民主性和法定性。1994年實施的分稅制也並未建立規範的財政分權體制，而是由中央政府根據中央財政收入的需要隨意以規範性檔案調整，嚴重損害了財政的民主性和法定性。地方政府缺乏與其職權相適應的必要的財權，是當前我國縣鄉財政極度困難，地方財政行為失範，區域發展不平衡的重要根源。

　　財政法定原則，要求將一切財政權力納入法治的軌道，避免權力作用的任意性和隨意性，保障國民對國家財政行為的可預見性。財政法定原則與財政民主原則緊密相關，一體兩面。要實現財政的民主統制，一定是財政法治;而要實現財政法治，一定是法律充分體現主權民意。當前，我國財政法治建設中，除了要加強人民代表大會的立法地位外，還應賦予公民對財政事項的知情權和監督權，政府具有將收支情況公佈於眾的法定義務，以增加財政收支管理的透明度，確保財政權的行使內容、方式和目的服務於公民的基本權利之所需，同時便於公民的監督權的行使。

　　財政民主和法定的另一項重要內容是，所有的財政收入均應納入預算內管理。除了繼續加強稅法執行的剛性外，收費、公債以及國有資產的管理運營均應納入法治化軌道，避免成為政府部門任意裁量決定的自由領域。另外，要提高稅收的依存度，不僅是使公民在稅痛感中加強對政府財政支出的監督力，而且要使政府在收稅難的稅痛感中，真正認識到財政取之於民、服務於民的本質，從而加強對財政資金的審慎運用。在稅制的結構方面，也應該加強直接稅在整體稅收收入中的比重。間接稅的一個弊端是使真正的負稅人處於“植物人”的地位，不能以納稅人的身份行使權利，也無法對自身的稅負有更確切的瞭解，從而使納稅人作為主權者享有的監督、控制租稅國家的權利的憲政機制難以實現。[9] 至於財政平等原則，是確保財政符合正義公平的法律理念，確保公民基本人權的重要法則。此處的平等不僅指形式公平，還是實質公平。

　　在財政收入面，稅收應該遵循量能負擔原則，以此將稅收的繳納與公共物品的獲取相隔離，保障每一個公民基本生存權不受侵犯。財政的支出面的平等，則是保障全體國民享有基本的社會保障水平和公共服務，而且對於弱勢群體，財政的支出應該體現傾斜和更多關懷，確保他們能享有同質的平等發展機會和社會福利水平。至於現在問題頗多的收費，應該嚴格遵循成本補償原則，避免成為相關部門和個人壟斷謀利的工具。[10]

　　財政健全原則，關注的是財政執行的安全穩健，其核心問題是財政風險的防範和控制。近年來，我國連續實施積極的財政政策，財政赤字規模很大，累計發行的國債雖未超出國際警戒線，但是如果將地方政府的債務、國有企業的債務、社會保障的負擔、銀行的不良資產等隱性負債納入進來，我國財政風險早已突破警戒水準。因此，當前需要調整財政政策為穩健的財政政策，以實現財政健全原則的要求。同時，應該修訂預演算法和制定國債法，加強預算外資金的控制以及國債發行規模和結構的法律控制。各級人大及其會應該加強預算監督，防止政府部門通過不規範的“預算調整”來增加舉債的數額，依預演算法行使改變權或撤銷權，切實追究相關人員的法律責任。[11] 財政健全原則事實上是財政民主和財政法定要求的延伸。如果政府不遵循財政健全原則，財政的民主和法治必然喪失殆盡，嚴重的還會引發財政危機，這既損害公民的基本權利，也會危害財政的可持續發展。因此，財政健全原則是中國今後財政法治建設需要加強的一個重要原則。
 

　　二、全面、協調、可持續的發展觀與財政法制改革之取向

　　馬斯格雷夫認為財政有三大職能：配置職能、分配職能和穩定職能。配置職能即基於公共需要和市場失靈而對社會總資源在私經濟與公經濟部門進行合理配置，從而實現公共產品的有效供給;分配職能即通過國民收入與財富的分配和調節，使之符合社會公平或正義的分配狀態;穩定職能，即利用預算政策等手段，對經濟進行有效調節，從而保持高就業率，穩定的物價水平和適度的經濟增長率，以及國際貿易和國際收支平衡。[12] 無論是以人為本的發展觀，還是全面、協調、可持續的發展觀，均離不開財政三大職能的有效作用。事實上，在經濟全球化，社會分工與合作更為精細和緊密的時代，公民個人的發展、企業的競爭力以及國家在國際舞臺上的影響力均需要財政三大職能全面、協調、可持續地發揮作用，而不能有失偏頗。當前，中國經濟社會的突出矛盾表現在城鄉差距、區域差距、經濟社會發展失衡、國內發展與對外開放以及人與自然的矛盾。為此，科學發展觀明確提出五個統籌的要求，下面，本文將結合財政職能的發揮，按照五個統籌的要求，具體解析我國財政法制變革的方向。

　　統籌城鄉發展。統籌城鄉發展是針對一段時期以來引起社會各界重視的“三農”問題而提出的發展對策。“三農”問題，既是一個歷史遺留問題，也是我國經濟發展失衡的一個重要表現。城鄉收入差距持續擴大，農民增收長期遲緩，農民稅費負擔沉重，公共物品供給嚴重不足。這不僅是農民作為公民的平等權問題，還是一個國家容易引發合法性危機的政治問題。三農問題的關鍵和核心仍是農民權利保障問題。對於財政法制變革而言，應該整合現有的財政支農政策，根據中央“多予、少取、放活”的方針，從財政的收入面、支出面和配套政策方面予以調整，充分發揮財政的配置和分配職能。在收入面，農業稅費一直是農民不能承受之重，也是治亂迴圈的癥結。

　　自從2004年國家大規模減免農業稅以來，農村稅費改革已經取得階段性的成果，備受指責的農業稅已經準備提前退出歷史的舞臺，但隨之而來的問題是，因為農業稅減免而造成的鄉鎮財政缺口如何解決，農村是否成為無稅區?如何形成規範的農民與國家的財政法律關係?這是財政的分配職能必須予以回答的問題。可行的方案是建立城鄉統一的稅制，將取消農業稅後的農業收入、農用土地和農業產品納入統一的所得稅、財產稅和商品稅等稅制體系中，在稅法上徹底改變農民身份的歧視性待遇，也解決依附於農業稅的各種集資、收費、攤派等不規範的財政現象。鄉鎮財政缺口問題[13] 需要中央財政以轉移支付加以解決。目前我國尚未制定《財政轉移支付法》，這對於地方財政困難以及區域財政發展不平衡的解決均是一個重大的缺失。另外，法定的財政分權應該從省級進一步細化到縣鄉級財政，賦予地方政府適當的財權，以財產稅制解決地方財政資金的穩定供給問題。

　　在財政支出面，突出需要解決的是農村教育、醫療、養老等公共物品的供給問題。農民與城市居民最大的不公平待遇不在於收入面，而在於支出面。農民在很大程度上承擔了本應由政府負擔的公共支出，主要的兩塊是教育和醫療。其中，教育不僅涉及農民的減負減支，更關鍵的是涉及農民及其後代的發展權問題。因此，財政支農力度，不僅是加大對農業的科技扶持和投入，更重要的是建立免費供給的農村義務教育體系和農村公共醫療體系。養老保險的制度體系也應逐漸覆蓋到農村和農民。此外，財政在農村地區道路、水利、電力、通訊等基礎設施方面也應加大投入力度，不僅改善農民的公共服務質量，而且也使得農村與城市具有同等的發展機會，促進農村的城市化、工業化發展。

　　財政加大對農業的扶持力度，提高農業的競爭力，也是從根本上增加農民收入的舉措。發達國家對農業一般均給予特別的稅收減免和優惠政策。我國在涉農稅收方面同樣可以在稅率、計稅依據、稅額核定以及徵收方式方面適用較工商業稅收更為優惠的規定，以實現不同產業之間稅負的實質公平。

　　統籌區域經濟發展。我國區域經濟發展不平衡是經濟發展失衡的另一個表徵。這與我國自改革開放以來實行“以點帶面，逐步推進”的策略以及偏重沿海東部地區的區域性稅收優惠政策具有極強的關聯性。目前，針對區域經濟發展不平衡的現狀，國家已經出臺了西部大開發、中部崛起以及振興東北老工業基地等基本政策，財政支援力度也逐漸從東部轉向西部和中部。但是，當前影響區域協調發展的財政政策主要是，過渡時期的財政轉移支付制度缺乏規範的法律依據，資金管理不規範，而且受財力所限，扶持落後地區的經濟發展以及公共服務均等化的能力十分有限;其次，現行財政體制按“基數法”進行稅收返還和體制補助，不僅未能解決歷史積累的地區財力分配不均和公共服務水平差距較大的問題，而且以體制方式肯定這種差距，不利於改善落後地區的財力狀況

　　;第三，專向撥款和結算補助均沒有規範的分配方式，隨意性較大，導致東部地區的撥款實際仍多於中西部落後地區。

　　[14] 第四，中央和地方事權劃分不清，財權配備也不合理，地方政府缺乏必要的稅收立法權，制約了資源配置的效率，也使得以第三產業為主要稅源的營業稅在經濟落後的中西部地區難以起到支撐地方財政收入的主導作用。協調區域發展的財政法改革方向是，首先明確劃分中央和地方事權與財權，建立以憲法為統率，預演算法、財政收支劃分法和財政轉移支付法為主體的分稅制財政體制，賦予地方必要和適度的稅收立法權，規範財政在中央和地方的分配方式;其次，加大中央對中西部地區的財政轉移支付力度，以因素法代替傳統的基數法確定轉移支付的比例和額度，將人口數量、城市化水平、人均GDP、人口密度等納入因素法考量的範圍，以提高財政轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，使財政的支援力度真正體現在落後經濟地區。

　　再者，簡化和完善財政轉移支付的形式，重新歸併現行的過渡期財政轉移支付、稅收返還、專向撥款、結算補助等四種轉移支付形式，建立以一般性轉移支付為重點，專向轉移支付相配合，特殊性轉移支付為補充的複合型財政轉移支付形式。[15] 第四，建立規範的省對地市縣的轉移支付制度，以解決省以下地方政府財政失衡和公共服務差距問題。最後，加快財政立法，在已有相關立法的基礎上儘快制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》，加強財政支付的剛性，為區域協調發展提供穩定、規範的制度供給。

　　統籌經濟社會發展。在當前經濟的發展中，就業問題、社會保障問題、收入分配差距問題均已成為影響我國經濟、社會和諧發展的主要障礙。目前，我國失業問題嚴重，就業形勢嚴峻。2004年末，城鎮登記失業率為4.2%，另外，我國還大約有1.6億的隱性失業者和1.5億的農村富餘勞動力。

　　借鑑國際經驗，促進就業的財政政策可以包括：根據稅收的收入效應和替代效應原理，適當降低企業稅負，鼓勵投資，以增加就業機會;中小企業是活躍市場的基本力量，也被譽為“創造就業崗位的機器”，國家應該通過財政補貼、稅收差別稅率、財政貼息、財政擔保、財政投融資等綜合手段，扶持和鼓勵中小企業和個體、民營經濟的發展，吸納社會就業人員;對城市新弱勢群體[16] 自謀職業或自主創業者給予支援，大力發展靈活就業[17] ;加快小城鎮建設步伐，轉移農村剩餘勞動力;統一城鄉勞動力市場，設立公共就業服務機構，加大稅收政策包括房產稅、營業稅、教育費附加以及企業所得稅方面對勞動力教育、培訓的支援力度，改善勞動供給結構，提高勞動者的就業能力;由政府定期舉辦環保、綠化、基礎設施維護等公共工程，為下崗失業者提供工作崗位。

　　我國社會保障方面存在的一個突出問題是存在巨大的資金缺口。一方面，是鉅額的歷史債務，另一方面則是養老保險基金在由現收現付制向社會統籌與個人賬戶轉軌中透支了在職職工個人賬戶基金，造成個人賬戶“空賬”執行。對此，作為短期政策，政府應該調整財政支出結構，提高社會保障的財政預算比重，建立穩定的財政撥款機制。

　　通過徵收環保稅、遺產稅或劃撥部分個人所得稅的方式，補充養老保險基金的缺口;對國有股減持、資產置換、土地拍賣等國有資產變現收入，發行彩票收入，社會捐贈收入以及社會保障基金的投資收益等實行稅收優惠政策，加大對養老金缺口的補償力度。[18] 長遠來看，應該借鑑國際經驗，適時開徵社會保障稅，由稅務機關統一徵收，以代替現在政出多門、條塊分割的社會保障收費局面，使社會保障有穩定可靠的資金來源;同時擴大社會保障稅的覆蓋範圍，將我國城鎮所有用人單位，包括企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位均作為僱主與其僱員一同作為社會保障稅的納稅人，公務員也不例外，但對農業人口則尚需根據我國的經濟發展水平，先將部分富裕地區的農民納入試點範圍，並逐漸探索覆蓋廣大農村地區的統一的社會保障制度。

　　在統籌經濟社會發展中，義務教育問題也是需要財政資金加大力度的一個領域。義務教育屬於純公共產品，它涉及整個民族素質的提高。我國財政對教育整體投入嚴重不足，大大低於發展中國家的平均水平，義務教育經費投入佔全國教育經費的比重過低，現行義務教育財政投入的責任主體也不合理。當前我國實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的教育體制，義務教育經費由地方各級政府分擔，大約78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省財政負擔11%，中央財政負擔不足2%。由於縣財政困難，實際無力保證教育經費的及時、足額支付。因此，應儘快建立“以省為主，中央財政轉移支付”的教育資金管理體制，加大中央財政的撥款力度和教育經費的投入。中央和省級政府應當承擔至少50%的經費，對於西部地區和貧困省份，中央財政還得加大義務教育專向轉移支付力度，以保證全國各地區義務教育水平的均等化。

　　[19] 對於日益加大的社會貧富差距問題，稅收應該在量能負擔和累進性方面發揮更大的作用。當前的稅制改革主要是個人所得稅的修訂和消費稅稅目的調整。個人所得稅的費用扣除，應該充分體現人權保障，除了提高生計費扣除標準外，還應將納稅人的婚姻狀況、健康狀況、贍養老人和子女撫養、教育費用等因素納入扣除專案的考慮，同時結合經濟的通貨膨脹率，對費用扣除實行指數化，並允許物價指數和生活水準偏高的地區，適當上浮扣除費用標準，在保證納稅人基本的生存需要的前提下，體現地區差異的縱向公平。在適當的時機我國還應開徵遺產稅和贈與稅，既進一步加大收入差距調節力度，同時調節代際公平、鼓勵勤勞致富和鼓勵社會公益捐贈。

　　統籌人與自然的發展。統籌人與自然的發展，就是要統籌人與自然的和諧發展，處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關係，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。這是可持續發展戰略的核心內容，也標識著我國在正確認識自然、環境和資源與人類生存發展的關係後，由“人類中心主義”向“人與自然和諧共存”觀念的重大轉變。由於生態環境資源具有產權不明晰、強烈的外部性特徵，因此存在資源配置的市場失靈，屬於適宜由政府提供的典型的公共物品。

　　在市場經濟環境下，政府應該從行政管制轉為更為有效地利用財政稅收手段進行經濟調節，以引導和促進環境和資源的保護和合理開發利用。財政在此方面的作為包括兩方面，在財政的支出方面，運用財政補貼、財政貼息、環保信貸、建立環境保護基金、清潔能源基金等方式加大財政對環境保護和汙染綜合治理的投入，幫助修建汙水處理廠等環境保護基礎設施，鼓勵和支援開發經營可再生能源的企業以及研究、開發、推廣、應用清潔生產技術的企事業單位;另一方面，在財政的收入方面，主要是建立完備環境稅費體系，除了遵從受益者負擔和汙染者付費等原則建立環境汙染排放和整治的收費機制外，更為重要的則應該是建立一套有機配合、公平、合理的環境稅制體系，以促進能源的節約利用和鼓勵清潔能源的使用。

　　目前，西方發達國家尤其是北歐國家已經建立了比較完備的環境稅制。以丹麥為例，1992年率先開徵二氧化碳稅，對含碳燃料根據含碳量的高低按差別稅率徵收;1996年為迴應國際條約關於二氧化硫排放量的標準要求，開徵了二氧化硫稅，以增加使用含硫燃料從事生產的成本，降低整體能源消費，刺激以低硫燃料代替高硫燃料，減少排放量。其他開徵的環保稅則包括垃圾稅、車用燃油稅、自來水稅、一次性使用餐具稅、氯化熔劑稅、殺蟲劑稅、鎳鎘電池稅等。

　　[20] 在我國，尚未建立有效的環境稅制，目前與環境有關的稅種包括增值稅、消費稅、資源稅、車船使用稅、土地使用稅、耕地佔用稅等。現行的資源稅偏重於對資源使用的級差收益進行調節，而缺乏能源節約利用和清潔能源替代使用的刺激作用;對汽油開徵的消費稅也未區分無鉛汽油和含鉛汽油實行差別稅率;在增值稅方面，對水、煤氣、石油液化氣、居民用煤碳製品、化肥、農藥等適用的均是低稅率，僅顧及作為生產的初級投入品和居民生活的必需品的低稅負要求，而缺乏環保方面的考慮。此外，機動車船稅、土地使用稅、耕地佔用稅等稅種在稅制設計方面明顯表現出對環境保護的調節力度不夠。因此，根據科學發展觀和可持續發展的要求，我國亟需建立涵括所有資源、汙染物在內的公平、效益的環境稅制體系。

　　改革的方向是健全資源稅，改變資源稅覆蓋面窄、稅負低的現狀，將資源稅徵收範圍擴大到土地、礦產、森林、草原灘塗、地熱、大氣、水等資源的各個領域，同時要調整稅率，不僅要將資源級差地租和絕對地租納入到稅額中，而且還需將資源開採造成的環境成本考慮在內。其次，對汙染物開徵環境稅，徵稅物件包括車用燃油、二氧化碳、氟里昂、一次性包裝袋和餐具、鎳鎘電池、殺蟲劑、農藥、化肥等。三是充分利用差別稅率，如對汽油區分無鉛汽油和含鉛汽油，低碳燃料和高碳燃料，低排放量車輛和高排放量車輛，高回收產品和低迴收產品進行能源消費的引導和調節。四是充分運用直接稅扣除、減免措施，鼓勵清潔生產、環保企業的發展。如與環境有關的資本支出包括防治汙染、廢物回收或利用等專案的資本支出可以在稅前列支，對環境無負效應的投資或旨在減少對環境負效應的投資按一定比例進行稅前抵扣，對控制和治理汙染的固定資產允許加速折舊，對環保企業的所得稅進行減免等等。

　　統籌國內發展和對外開放。無論是從經濟的全球化，還是從中國加入WTO的現狀來看，中國已經不能脫離世界經濟的規則獨立發展，而是必須積極主動地融入世界經濟體系，充分利用開放、迴圈的世界經濟體系，在尊重和遵循國際法律規則的前提下，謀求自身最大的發展。當務之急是遵照WTO的要求，建立統一、公平、透明、高效的稅制體系。統一是公平稅負的前提，公平是稅制的核心，而透明則需提高我國各稅法的法律級次，將暫行多年的法規條例儘快上升為法律，同時增強規章性檔案的公開性和規範性。高效應該是最具技術含量的稅制改革要求，無論是企業所得稅的合併還是稅收優惠措施的取捨，既要符合國際條約和雙邊稅收協定的要求，同時還須滿足我國經濟發展現階段對經濟的穩定發展、產業結構的優化以及企業國際競爭力的要求。例如，上文所提的環境稅的開徵，並不是一個單純考慮環境保護、能源節約利用的問題，而是必須統籌考慮國民經濟的競爭力問題。

　　儘管美國、日本以及荷蘭、丹麥等國家非常重視環境保護，甚至自身標榜為地球環境保護的領頭羊，但在稅制的設計上卻非常顧惜企業的競爭力。例如丹麥開徵的二氧化碳稅，對企業適用較居民家庭為低的稅率，並且對能源密集型企業以及總稅負超過企業增值額3%的企業可以選擇與環境能源部簽署協議，獲得減稅。在能源密集型企業中，則選擇參與國際競爭的鋼鐵、水泥企業採用低稅率，而對那些競爭力影響不大的企業，則使用了世界上最高的二氧化碳稅稅率。此外，丹麥還實行綠色稅收的返還，將全部或部分的綠色稅收通過減少其它與企業相關的稅收以及使用補貼支援環保的方式返回企業。[21] 因此，我國在相關稅制的設計時，也必須結合考慮國內經濟發展的需要和企業競爭力的保持。仍以環境稅為例，在課稅物件上，結合資源優勢，對影響本國的資源優勢和競爭優勢的環境稅緩徵、少徵或不徵，對資源優勢和工業競爭力不大的環境稅收則儘早開徵並適用較高的稅率。

　　在課稅環節的選擇上，兼顧效益性和公平性，某些對競爭力影響大的稅收儘量在消費環節徵收而不是生產環節徵收。在稅收的減免退和補貼方面，則可以考慮對出口產品實行退稅，對用於公共服務、服務於弱勢群體和保持工業競爭力的專案免稅。[22] 另外，對企業的稅負進行綜合衡量，在提高環境稅負的同時，適當降低所得稅、增值稅等稅種的稅負。通過綠色稅收的返還，減少企業對社會保障費用的支出，降低企業勞動力成本，以保持企業競爭力。再如時下的企業所得稅的統一，必要性已經無需多言，時機也不能再拖，關鍵是如何處理曾在吸引外資方面立過汗馬功勞的外資企業稅收優惠問題。可行的策略是“先並再調”。

　　首先應果斷地將兩稅合併為一稅，統一基本的課稅要素，包括納稅人、稅率、計稅依據、扣除標準等，以解決長期以來內外資企業稅負不公的問題;其次，安排一個適當的過渡期，如2-3年，繼續保留曾經適用的涉外稅收優惠政策，這一方面是兌現先前外資企業設立時的承諾，另一方面也給予外資企業調整、適應的必要時間，以期平穩過渡。再者，將普遍優惠的稅收政策轉為重點優惠政策。對我國急需的高新技術和短缺資源實行重點優惠，增強我國經濟的整體競爭力。最後，還應充分利用WTO規則所允許的補貼規則，扶持本國經濟發展。例如，對小型產業的普遍性補貼;資助由企業直接進行或通過與高等教育或研究機構簽訂合同進行的研究活動;資助國內落後地區;對企業根據法律規定要求對現有設施進行調整，以適應新的環保要求而產生的財政負擔等給予資助。[23]
 

　　三、結語

　　美國著名經濟學家理查•馬斯格雷夫認為，在市場經濟條件下，當一個國家處於經濟增長或發展的初級階段時，政府對公共部門的投資在整個國家經濟投資總額中應有相當的比重，以便為經濟和社會發展進入“起飛”的中級階段奠定基礎;而到了經濟和社會發展的中級階段以後，政府仍應對公共部門進行投資，只不過此時的公共部門投資將逐漸成為日益增長的私人部門投資的補充。[24] 我國當前仍處於市場經濟的初級發展階段，而且社會主義市場經濟體制的改革屬於政府主導型，這決定了政府的財政行為在市場經濟法制建設中仍將發揮重大的作用，尤其在經濟的巨集觀調控、城鄉區域經濟的均衡發展、社會保障的供給以及能源節約和環境保護等經濟社會的全面、協調和可持續發展方面，應該發揮更為積極、有效的作用。然而，愈是需要財政權力作用的地方，則愈是凸現控制財政權力之必要性。

　　以人為本所折射的公民權利本位的理念在現代法治社會起著“權利控制權力，權力服務於權利”的根本導向作用，在制度建設上則須加快財政立憲的步伐，依據財政民主主義、財政法定主義、財政平等主義、財政健全主義四大基本原則切實將財政權力納入民主法治的憲政軌道。如此，方能構建一個法治的政府，一個和諧的社會。
 

　　【註釋】

　　1 本文所言的財政，是包括稅收在內的廣義的財政。現代社會，稅收佔財政收入的絕大比例，也是法治國家汲取財政資金的主要途徑，因此，稅收歷來因其重要性而有獨立於財政研究的事實。但，這並不表明稅收可以脫離財政的範疇而自行發展，相反，因為對稅收支出的關注，對稅款用途的監督，使得稅收有著重新融入財政大迴圈中予以系統研究的必要，由此也帶動了整個財政法的勃興。稅收是財政框架下的稅收，財政是以稅收資金運動為核心的財政，財政稅收本為一體。因此，本文並不為突出稅收而採用時下流行的“財稅法”之提法，而力圖以“財政”代之。

　　2 溫家寶：《牢固樹立和認真落實科學發展觀》， 2004年02月29日11：22新華網。

　　3 需要宣告的是，本文對於國民、公民、人民等概念並不加以嚴格區分，而是視不同語境需要而互動使用。

　　4 筆者所稱的行動權力是一個概括的指代，指一切建立和依託於財政之上的國家的公權力，主要是行政權，但也包括立法權和司法權。正如公民需以一定的財產權為基礎方能行使自由權，國家的行動權也須仰仗財政權。國家的財政權與公民的財產權相對應，國家的行動權與公民的自由權也是相對應的。

　　5 “物質財富首先是以公民勞動成果的形式存在的，然後才由國家這個公共機構加以提取。也就是說，公民權利是公民勞動成果的轉化和派生形式，國家權力則是國家以稅收等法定形式抽取自公民社會的物質財富的轉化形式。”引自童之偉：《法權與憲政》，山東人民出版社2001年版，第244頁。

　　6 [法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，第213頁。

　　7 這種國家權力的無所不在，無所不包源於這樣一種理念，國家利益和社會整體利益高於公民個人利益，並能取代和自動實現公民個人利益，國家的社會主義性質和人民民主性質能當然保證國家利益與公民個體利益的一致性，由此國家財政權力可以代行和安排公民的財產權，由此指導的財政不以稅收為依賴，而以國有企業的集中計劃運營為核心，廣泛深入到生產、交換、分配、消費各領域。國民創造的大部分財富非以公民財產權的形式存在，而是成為財政統一計劃分配的資金。由此，建立在財產權基礎上的公民自由發展權自然受到很大的限制。

　　8 2 Bvl 37/91 published in Official Tax Gazette BStBlⅡ 1995 at 655 ff.

　　9 王怡：《立憲政體中的賦稅問題》，載《法學研究》2004年第5期。

　　10 當前，很多規費的收取超出填補或彌補成本的範圍。如高速公路、橋樑費等在收回成本以後繼續收取。

　　11 張守文：《財政危機中的憲政問題》，載《法學》2003年第9期。

　　12 [美]理查德•A•馬斯格雷夫、佩吉•B•馬斯格雷夫：《財政理論與實踐》第五版，鄧子基、鄧力平譯校，中國財政經濟出版社2003年版，第6頁。

　　13 自實施農村稅費改革以來，國家先後取消了原先納入鄉鎮財政預算和村級財務開支的稅費專案，如鄉統籌、教育集資等，鄉鎮可用財力突然間變得極為窘迫。一項調查顯示，全國現有鄉鎮近五萬個，平均每個鄉鎮負債約400萬元，共計2200億元左右。如果將村級組織的債務一併考慮，債務總額約4000億元～5000億元。引自《中國稅務報》2005年2月16日頭版《縣鄉日子過好了，農民減負才持久》。

　　14 潘明星、張靜：《促進我國區域經濟協調發展的財稅政策》，載《稅務研究》2005年第4期。

　　15 參見劉劍文主編：《財稅法學》，高等教育出版社2004年版，第147頁。

　　16 城市新弱勢群體是在以市場為導向的經濟體制改革中，隨著收入分配差距拉大和失業率上升而出現的城鎮貧困人口階層。他們由於職業技能差、文化水平低而難以就業，即使就業也基本屬於臨時就業或彈性就業，就業質量低，不穩定，享受不到各種保險和有關福利待遇。下崗失業人員和程序務工的農民是城市新弱勢群體的主要組成者。在數量上，他們已經超過城鎮登記失業人員，在生活水平上他們出於社會的最低點。這一新的弱勢階層現在逐漸引起學者的關注。參見劉軍：《城市新弱勢群體的就業與稅收探索》，載《稅務研究》2005年第2期。

　　17 靈活就業是指在勞動時間、收入報酬、工作場地、保險福利、勞動關係等一個或幾個方面不同於建立在工業化和現代工廠制度上的傳統、主流的就業形式。包括臨時工、季節工、勞務工、承包工、派遣工、小時工等。據《中國就業報告》的統計，目前在累計2550萬國有企業下崗職工中，約1500萬人從事靈活就業;大量的進城務工農民也從事著靈活就業。參見劉軍：《城市新弱勢群體的就業與稅收探索》，載《稅務研究》2005年第2期。靈活就業能促進第三產業的發展，有效解決城市新弱勢群體的就業問題，但需要關注的是靈活就業的勞動保護、社會福利保障問題。

　　18 安體富：《5000億的增收稅款往哪花》，載《中國稅務報》2005年3月4日第8版。

　　19 安體富：《5000億的增收稅款往哪花》，載《中國稅務報》2005年3月4日第8版。

　　20 參見高萍：《丹麥“綠色稅收”探析》，載《涉外稅務》2005年第4期。

　　21 參見高萍：《丹麥“綠色稅收”探析》，載《涉外稅務》2005年第4期。

　　22 參見侯作前：《經濟全球化、WTO規則與中國環境稅之構建》，載《政法論叢》2003年第2期。

　　23 [印]巴吉拉斯•拉爾：《世界貿易組織協議概要》，法律出版社2001年版，第45-47頁，轉引自侯作前：《經濟全球化、WTO規則與中國環境稅之構建》一文。

　　24 轉引自楊榮學：《建立促進我國可持續發展的稅收政策協調機制》，載《稅務研究》2003年第1期。